2020年11月3日，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）全文发布。《建议》凝聚全党全社会共识，做出了在国内外环境发生深刻复杂的变化之下，我国仍处于重要的战略机遇期的重要判断。《建议》特别指出在新的发展阶段，以新的发展理念，构建新的发展格局是十四五规划的核心要义，这为我国实现高质量发展提出了破题思路。

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构建以国内循环为主体，国际和国内循环相互促进的新发展格局，我们需要积极应对我国在经济社会发展中面临的一系列结构性问题，通过彻底的改革创新破题挑战，清晰界定了未来5-15年我国经济社会发展的工作内涵。促成新发展格局的形成，畅通国内大循环，尤其是畅通要素（资金、劳动力、土地、技术和数字资产）的自由流动和有效配置是有序推进城镇化、提升居民消费意愿和消费能力、减小直至消除城乡收入差距、解决新市民的居住问题、实现住房市场健康发展、全面提升人们福祉的关键。

为此，《建议》在第八点第31条明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”，为进一步推进城镇化建设指出了新方向：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。” 

北大光华课题组基于对城镇化建设、住房问题和公积金制度改革的长期研究认为，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的阶段，需要大力培育租赁市场，启动“住房公积金制度、租赁住房和REITs三位一体”的新一轮改革，推动新型住房体制建设，以高质量供给引领和创造住房新需求，最终实现人的城市化。

一、构建新发展格局迫切需要大力发展租赁住房

（一）实现与社会主义现代化相匹配的产业结构需要大力发展租赁住房。《建议》强调了“到二〇三五年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的远景目标。2019年，我国占全国劳动力人口26%的农业就业人口仅贡献了7.1%的GDP，这体现出我国城乡二元差距明显。根据光华思想力课题组的预测，2035年实现社会主义现代化的中国人均GDP与2004年的日本大致相当。日本2004年农业占GDP比重为1.24%，就业人口占比4.6%；2035年的中国，农业GDP占比大约为3%，就业人口占全部就业人口6%左右。这意味着未来十五年，将有超过20%的就业人口需要重新配置到第二产业或服务业。未来中国会主要形成几大中心城市和都市圈，在产业结构变迁和人口流动的情况下，农业转移人口城市化的过程将带来大量的住房需求，尤其是住房租赁需求，同时需要根据人口流入或流出情况有效规划和设计相应的基础建设及公共服务设施建设。大力发展住房租赁市场，增加租赁住宅有效供给，建设配套设施完善的租赁社区，才能有效解决人才和新市民的居住问题，增强其安全感、幸福感和获得感，形成人口增长、产业发展双向互促的可持续发展模式。

（二）城镇化率的进一步提升需要租赁住房市场作为坚定支撑。真正推动国内大循环，应该首先从继续深化要素市场的改革破题。从人力要素角度，一方面，我国未来劳动力要素面临的主要挑战是劳动力数量减少问题，另一方面，是如何处理好农业转移人口市民化的问题。2019年中国常住人口城镇化率为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%。光华思想力课题组利用1978-2017年历史数据线性拟合，预计2035年中国人口城镇化率将达到75%-80%。约2亿农民将会进入城市生活，参与城市的经济建设。租赁住房将是解决进城农村人口住房需求、实现农业转移人口市民化的重要支柱，激发他们积极融入城市生活的意愿，大量人口留下来才能保持城市活力和动力。而消除城乡二元差距，需要将城市化推进与乡村振兴有效结合起来，将农村建设用地的流转与劳动力的自由流动结合起来，提升农村人口的财产性收入。这为未来要素市场改革、新型城市化的推进等提出了要求，也指明了方向。

（三）发展租赁住房是新发展格局下提振消费、拓展投资的新思路。新发展格局下，消费发挥着基础性和引领性作用。近年，居民消费占GDP比重约为40%。据光华思想力课题组预测，2035年可达到60%，增加约20个百分点，同时服务消费占整个消费的60%，接近美国的65%。在未来15年的时间里，解决了城市人口工作地和居住地相一致的问题，能更好地释放消费的潜力，促进消费尤其是服务消费。推动租赁住房建设，引导居民以租赁住房代替购房，有利于培育租赁住房这一新型消费，更有利于降低以往高昂的购房和贷款支出，打通消费堵点，释放其他消费需求，拉动经济长期健康发展。

（四）租赁住房是解决我国当下住房问题的必由之路。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家统计局发布的报告显示，2019年，我国城镇居民人均住房建筑面积39.8平方米，住房问题已由总量不足转变为结构性供需矛盾问题和人地匹配问题。面对大城市居高不下的房价，完全以购买途径解决住房问题必然是行不通的。长期以来，我国住房租赁市场发育相对滞后，租赁供给结构较为单一，一些人口流入量较大的城市租赁房源总量不足、市场秩序不规范。推动实现居民住有所居的目标，需要削减房地产的投机和投资属性，多主体供给、多渠道保障、租购并举，从供给侧大力推动租赁住房建设，一方面稳定租赁住房市场价格，另一方面缓解政府在保障性住房投资上的巨大财政负担。

二、培育和发展租赁住房市场的挑战和原则

（一）培育和发展租赁住房市场的挑战

我国未来保持高质量发展离不开新型城市化的推进，而激发城市活力需要多元化的新增人力资源。为新市民提供租赁住房，目前还有很多待解决的问题，包括土地、资金、运营、覆盖面、税费政策等多方面。

土地方面，随着大量人口流入高速发展的城市，土地资源稀缺，而居民对于住房有迫切和多样的需求，从而导致这些城市房地产价格快速增长；过去的公租房等保障性住房大多区位偏远，空间布局和需求之间存在错配，带来居住不便和空置率高的问题。对于依赖土地出让收入的地方政府来说，低价出让的短期收入不及土地招拍挂收入，因此也没有改革的动力。地方租赁住房用地和集体建设用地租赁住房试点，将参与主体基本限制为国有企业，降低了民营企业参与的积极性。