把握地方金融监管十大关系

　　作为防控化解金融风险的重要制度安排，我国金融监管正在探索央地双层监管体制，从传统上的金融中央事权向中央事权与地方授权结合的路径发展。实践层面上，上海等地正在积极探索地方金融监管立法。

　　这一趋向具有四个方面的客观历史背景：一是经济活动金融化，即金融进一步与实体经济运行相渗透、结合，甚至一定程度上主导生产、消费和分配等经济活动。二是金融监管宽松化。进入21世纪，尤其是2008年国际金融危机和此次新冠肺炎疫情暴发以来，很多国家陆续启动金融宽松化进程。三是地方金融普遍化，如典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场、融资担保机构、小额贷款公司等在各地不断发展扩大。四是地方监管薄弱化。传统中央事权监管模式不能完全适应地方金融的创新发展态势，一定程度上出现监管薄弱乃至监管空白的情况。

　　在高度重视金融风险防控化解的背景下，进一步夯实央地双层金融监管体系下的地方金融监管，就成为一个摆在理论研究和监管实务面前的重要课题。

　　协调好金融发展与风险防控

　　日前，《上海市地方金融监督管理条例》已由市人大常委会通过，将于2020年7月1日起施行。在这一立法监管的探索和实践中，重点在于把握和处理好以下十个关系：

　　一是中央与地方关系。

　　在现行的“一委一行两会”金融监管框架中，地方金融监管还有很大的改进发挥空间。自2017年7月第五次全国金融工作会议明确地方政府的属地金融风险处置责任后，地方政府的金融监管责任不断明确、愈加重要。由此，在监管实践中如何协调中央与地方的金融监管职能、平衡央地在金融监管中的功能内核、职责边界、事权分配以及责权博弈等关系就成了一项重要工作。

　　二是政府与市场关系。

　　在地方金融监管体系建设中，发挥好市场“无形之手”和政府“有形之手”的作用非常重要。需要明确的是，金融不同于国民经济其他行业，属于国际通行的特许行业，不适用一般法律意义上的“非禁即入”和“法无禁止皆可为”，而必须纳入市场准入负面清单实施许可管理。在监管实践中，金融管理部门包括地方金融管理部门应当认识清楚、负起职责、依法监管，否则就难免出现监管真空。

　　三是政策与法律关系。

　　政策与法律是国家治理的重要手段。按照依法行政、依法监管要求，应当尽快将政策转化为法律法规，具体方式包括行政法规、部门规章和规范性法律文件。由于地方政府金融监管权力一般来源于中央政府授权，因而需要加快完善上位法的授权。

　　四是发展与风控关系。

　　传统上，地方政府金融服务办公室主要承担金融（尤其是地方金融机构）的发展和服务职能。现在，为了承担地方金融监管职责，各地基本上是在金融服务办公室的基础上加挂地方金融监督管理局牌子，同时推动金融工作党委机构职能合一。由于是“两三块牌子、一套人马”，如何协调好地方金融发展与风险防控这一具有利益冲突的关系、保障监管的独立性值得深入研究。

　　五是分业与混业关系。

　　1992年10月，国务院证券委和中国证监会成立。从迈出金融业“分业经营、分业监管”的第一步开始，国家在中央和地方层面、范围实行的是分业监管。

　　但事实上，地方金融监管率先进入了混业监管，既要关注小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，也要管理投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等。这种对“7+4”多种金融业态的综合监管职责，是一个很大的挑战。

　　六是属地与在地关系。

　　地方金融监管部门大多对“7+4”类机构实施属地监管。但随着互联网金融的发展，很多线下业务转移至线上，形成了诸如P2P网络借贷、股权众筹等金融形态，摆脱了对物理网点的依赖，往往机构设立于某一地区、经营却在多地甚至全国范围。

　　属地与在地分离已成为金融行业的一个普遍现象。借助互联网技术，业务无地域边界的时代已经来临。如何协调属地监管与在地监管是地方金融监管立法和实践中不容回避的课题。

　　七是主体与监管关系。

　　金融监管是一个复杂系统，涉及监管对象、监管机构及行业协会等之间的博弈、协调。其中，如何配置好被监管对象即金融机构的主体责任以及履行好监管部门的监管职责关系十分重要。